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自然资源框架下海上风电的管理困境及对策
2021-11-17 来源:海洋开发与管理
 地方政府和能源部门是海上风电迅速发展的主要推动力,自然资源部门的参与度和话语权相对较低,导致自然资源部门倡导的集约节约用海等原则在海上风电开发过程中难以得到有效落实。文章梳理我国海上风电开发与管理的基本情况,分析自然资源框架下海上风电管理面临的困境及原因,提出完善海上风电管理的对策建议。研究结果表明,海上风电开发现阶段存在着发展规划制定不完善,地方自然资源部门监督职能难以有效发挥,部分项目存在“化整为零”违规审批等问题。上述问题既是地方政府在海上风电开发过程中强势推动政策的负面结果,也与自然资源部门自身职责定位、相关规划和审批依据不健全、监督管理力量不足等因素有关。为有效履行国土空间用途管制的职责,自然资源部门需要发挥国土空间规划体系对海上风电开发的指导作用,借助海洋督察推动地方政府落实海洋自然资源监管责任,并通过及时制定可操作性审批标准、完善监督管理力量等方式,推动海上风电开发能够合理利用海洋空间。
 
1.我国海上风电开发与管理的基本情况
 
海上风电具有技术性强、经济体量大、产业关联度高等特点,是促进能源结构优化调整并拥有万亿级规模装备产业链市场前景的新兴产业。根据国家能源局《风电发展“十三五”规划》、沿海省(自治区、直辖市)海上风电发展规划以及众多项目的实际推进进度,海上风电经过2018年年底的“核准潮”后已进入快速发展阶段,并将可能于2021年年底前迎来“抢装潮”。由于受技术、成本等影响,现阶段海上风电的开发主要集中在经济活动最为密集的近海海域。鉴于需要安装众多的风机、铺设密集的集电电缆和漫长的输电电缆,海上风电实际占用和影响的海域面积大,已成为江苏、广东等省份近海海域主要的用海活动之一。
 
对于海上风电的用海活动,自然资源管理部门主要负责审查其海域开发利用活动是否符合海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海洋生态红线、海岸线保护等规定,并进行海域使用、路由调查勘测与铺设施工等方面的审批工作。由于海上风电的整体发展规划、风电场址选划、陆上集控中心选址等主要由发展和改革委员会、能源局以及当地政府负责,自然资源管理部门总体上参与不足。这造成自然资源主管部门在对企业送审的海上风电用海活动进行审查时,面临着上述发展规划、风电场址、集控中心位置等关键要素已经基本确定的前置条件,使其难以基于集约节约用海等原则对项目的用海活动进行大的调整。同时,地方自然资源部门在对海上风电项目进行审查时,常常受到地方政府要求放宽用海限制、加快审批进度等方面的压力,导致地方自然资源部门对部分项目进行审查时把关不严,在处理海上风电项目“化整为零”“未批先干”等行为时不积极,难以切实履行海洋开发利用和保护的监督管理职责。
 
面对海上风电在海洋开发利用过程中存在的诸多问题,现有研究主要是从海洋自然资源管理的实务工作出发,认为海上风电用海存在确权的用海面积小、实际占用的海域面积大的特点;地方政府和能源部门主导的海上风电开发规划主要考虑风能资源,对国防安全、渔业资源、航路航线等因素缺乏充分的考量,导致与其他用海活动冲突较大;由于各部门在海上风电发展上的目标诉求、利益取向等不完全一致,经常出现多头审批、审批周期长、规划冲突等现象。现有文献对地方自然资源部门在海上风电开发过程中的“弱势”地位及对其管理工作造成的影响,以及自然资源管理在机构改革后如何在海上风电开发中更好地履行用途管制职责缺乏深入研究。自然资源部门具有统一行使国土空间用途管制,为合理开发利用自然资源提供科学指引的职责。如何利用机构改革、职能整合的有利时机,努力克服自然资源部门在海上风电管理中的困境,推动海上风电发展实现集约节约用海,成为亟待研究的问题。
 
2.海上风电管理面临的困境
 
2.1 自然资源部门在海上风电发展中的参与度和话语权较低
 
各省、市的海上风电发展主要是由地方政府主导,由地方能源部门负责发展规划的制定。由于参与度和话语权较低,自然资源部门的集约节约用海等原则在海上风电发展过程中无法得到有效体现。这表现在以下几个方面:一是在海上风电规划的制定阶段,主要由能源部门负 责,自然资源部门对于海洋风电场的位置、面积以及风机布局、风机类型等都没有太多的发言权;二是在陆上集控中心、海缆路由登陆点等位置的选择上,自然资源部门虽然拥有用地审批权限,但实际的征地、拆迁、补偿等问题却主要由地方政府负责协调解决;三是在海上风电场、陆上集控中心确定的背景下,自然资源部门在对具体的海上风电项目的用海和用地审批时面临的前置条件较多,导致其审批流程侧重于程序性审查和合规性审查,缺乏有效调整项目用海活动的能力。
 
2.2 地方自然资源部门难以有效 发挥监督管理职能
 
为了充分发挥地方在经济发展中的积极性,国家妥善推进简政放权。在此过程中,大部分的海域使用权审批已经下放给地方自然资源部门。在海上风电开发过程中,地方自然资源部门对当地的海域资源最为熟悉,其作为用海审批的第一道把关人,是确保项目符合集约节约用海原则最有发言权的部门。同时,按照“谁审批,谁监管”的原则,地方自然资源部门对其负责审批的海上风电用海行为负有监管责任,但其审批和监管职责却面临着地方政府的压力。
 
作为地方政府的组成部门,地方自然资源部门的主要工作是配合当地政府做好自然资源的管理工作。当海上风电开发成为地方政府重点支持和发展的产业,并纳入地方政府主要工作任务的时候,地方自然资源部门的工作重点也被转变为如何在其职责权限范围内配合地方政府推进海上风电的开发。当某些海上风电项目为了加快用海审批速度而存在“化整为零”“分散审批”等违规行为的时候,地方自然资源部门由于面临来自地方政府的压力而难以发挥其监管职能,只能对上述违规行为采取默许的态度。这与地方自然资源部门的审批程序或者具体执行人并无太大关系。地方自然资源部门作为地方政府的组成部分,其财权、事权、人权受制于地方政府,在海上风电开发中被迫成为参与者和推动者,其监管职责也就很难实现。
 
2.3海上风电发展规划不完善影响用海管理成效
 
地方政府和能源部门进行海上风电规划时,只是划定了海上风电场的大致位置,并未明确陆上集控中心、输电海缆登陆点以及路由走向等,特别是没有划定统一的输电海缆管廊带。海上风电企业在向自然资源部门进行用海申报时,按照各自项目的征地、拆迁、补偿等情况以及经济性等原则,确定其风机布局、路由走向及登陆点等。虽然海上风电场大致是按照集中连片的原则划定的,但陆上集控中心、输电海缆路由却是分散的,造成海域资源和岸线资源的浪费,也影响了项目的审批进度。为了解决上述问题,自然资源部门通过联合海事、军方、地方政府等召开协调会的方式,选划了部分项目的集中登陆点和管廊带。但这只是临时性的举措,并未彻底解决海上风电的用海矛盾。因为远期深远海风电项目的登陆点、管廊带等尚未得到充分考虑。同时,由于前期部分项目已完成征地或者与地方政府签订了输电协议,这些项目的海缆路由走向虽然看起来缺乏合理性,但自然资源部门却不得不从“尊重”既定事实的角度承认企业的海缆路由选划方案。
 
2.4 海上风电项目存在“化整为零”“未批先干”等现象
 
国家通过对海上风电的上网电价进行补贴的方式,推动其在初期获得迅速发展,但国家的电 价补贴对海上风电项目的核准时间和并网时间都有明确的时间节点限制。为了能够在规定的时间获得国家的电价补贴,海上风电企业根据国家补贴的时间表倒逼审批进程。这是造成2018年年底出现海上风电“核准潮”的重要原因。为了追求审批速度,一些海上风电企业 将用海面积大、原本应属于国务院审批的单个项目拆分多个用海面积较小的项目,以便把项目留在地方进行更快地审批。这造成部分海上风电项目存在“化整为零”、分散审批的违规现象。同时,有些项目为了加快进度或者由于提前签订的调查勘测合同对日期有期限要求等原因,其在未取得路由调查勘测批复的情况下,就违规开展了相关工作,造成某些项目的调查勘测活动存在“未批先干”的违规现象。
 
3.海上风电管理困境的原因分析
 
3.1 地方政府强势推动海上风电开发
 
在海上风电开发的过程中,地方政府是最主要的推动力量,主要体现在以下几个方面:一是地方政府以发展规划、工作报告等政府文件形式推进海上风电项目,使海上风电项目在无形中获得了“合法性”支持;二是地方政府通过召开政府部门间海上风电项目推进会以及让相关政府部门定期汇报风电项目进展情况等形式,使各相关政府部门在履行审批、监管等职能时受到压力;三是当海上风电项目因为海域使用问题面临相关法律法规束缚的时候,地方政府可能通过曲解相关政策的方式,使海上风电项目能够顺利获得审批;四是在海上风电项目与军方、海事、海区派出机构等利益相关者的协调出现困难时,地方政府可能以发展地方经济为由向上述单位施加压力。
 
需要注意的是,海上风电的培育如同其他新兴产业一样,需要地方政府根据当地实际情况发挥一定的自由裁量权,才能推动产业获得较快的发展。因为无先例可循、技术不成熟、法律法规不清晰等原因,可能出现某些政策不符合标准的审批流程,甚至出现决策失误。但只要控制在一定范围内,这些都是可以理解和包容的。因为需要给予地方一定的容错空间才能充分调动和激发干部队伍的积极性、主动性、创造性。各级政 府机构需要根据职责定位,积极总结海上风电发展过程中的经验教训,联合自然资源部门改进海上风电发展规划和审批流程,避免相关错误重复出现。
 
3.2 自然资源部门职责定位限制其管理效能
 
从原国家海洋局的职责定位,到现在自然资源部下的海洋管理职责,两者对海洋开发活动的职责定位和管理思路是基本一致的,主要是通过制定相关规划指导和约束海洋开发利用活动。自然资源相关规划的约束作用主要通过海洋生态红线、海岸线和海岸带保护等发挥作用;具体海域的开发利用活动主要由地方政府、行业主管部门以及企业主导。海洋自然资源管理部门受制于职责定位,对地方不合理的开发利用活动难以具有“否决权”。特别是对于规划文件中没有明确禁止的行为,或者相关规划还没有涉及的海洋空间,则很难有明确的依据否定相关开发行为。
 
现阶段,地方政府为了促进能源升级和经济发展,对海上风电开发采取强势推进的姿态。自然资源部门相关规划的指导与约束作用和监督管理职能难以有效发挥作用。因为与地方政府、能源管理部门或者作为海上风电利益协调者的军事部门相比,自然资源部门对海上风电的发展既没有财政或政策支持力度,也缺乏决定项目能否顺利推进的权威。因此,自然资源部门的政策和意见难以进入海上风电项目的重点考虑范畴。
 
3.3 自然资源部门相关规划和审批依据不健全
 
自然资源部门在审批海上风电企业的送审材料时,无论是海域使用审批还是输电海缆路由审批,具体的审批依据主要是集约节约用海原则和各类海洋规划。但集约节约用海原则过于笼统,缺乏明确的可操作性,在审批具体的海上风电项目时难以被严格执行;国家的相关规划过于宽泛,很少明确限制具体海域的风电开发活动;地方的相关规划由地方政府与地方自然资源部门负责制定和解释,受地方利益的驱动,难以真正对风电开发活动产生约束作用。例如,某些地方允许多条输电海缆穿越同一海洋生态红线区的操作就引起了社会的争议。
 
同时,由于海上风电技术尚处于快速发展的初级阶段,相关的风机技术、输电技术和施工工艺等难以确定相对统一固定的标准。自然资源部门在审批海上风电项目时缺乏专业人才,使其在审查诸如风机布局、输电海缆间距、输电海缆埋深等具体技术问题时缺乏必要的专业依据。即使组织专家对风电企业的送审材料进行评审,但鉴于海洋自然资源开发利用的审查重点,一般以海洋地质、物理海洋和海洋遥感等方面的专家为主。这些专家对海上风电技术同样缺乏及时和深入地了解。真正熟知海上风电技术的专家主要集中在电力设计单位,但因为这些单位本身就参与众多的海上风电项目,与海上风电项目的承担企业存在千丝万缕的联系。因此,即使聘请一两名风电专家加入评审组,也难以确保能够进行公平、公正的评审。
 
3.4 自然资源部门监督管理力量不足
 
近两年海上风电的快速发展正好与本次机构改革重合在一起。在机构改革后,原来承担海洋监管的人员大部分已转隶到中国海警局。自然资源部门可以开展海洋自然资源监管的队伍尚处在重建过程中,在队伍成员、监管经验、监管设备等方面都面临着比较大的挑战。这导致现阶段对海上风电项目的事中事后监管难以全面覆盖。
 
同时,与之前隶属于原国家海洋局的中国海监队伍不同,海洋自然资源监管队伍并没有行政执法权,导致其在开展相关监管活动时,面临着法律授权有限的困境。如果在监管过程中确实发现违法违规行为,则海洋自然资源监管机构一般只能要求相关单位停工、限期整改,或者移交有关执法机关进行查处。这导致海洋自然资源监管队伍的权威性和威慑力不足,无形中增加了海上风电企业违规用海的可能性。在海上风电已经进入发展快车道的背景下,需要尽快根据职责定位建设机制健全、监管有力的海洋自然资源监管队伍。
 
4.完善海上风电管理的对策建议
 
从上述分析可以看出,现阶段海上风电的监管困境并不单单是自然资源部门可以掌控和解决的。这涉及地方政府的自由裁量权和积极性、“条块管理”“部门俘获”等问题。但自然资源部门负有所有国土空间用途管制职责,需要充分利用国土空间规划、海洋督察等抓手,推动海上风电集约节约利用海洋自然资源。同时,海上风电作为重要的新兴培育型产业,其技术手段、施工工艺等尚不完善,一方面需要自然资源部门通过优化审批流程、增加可操作性标准等提高审批效率;另一方面需要自然资源部门秉持“包容审慎”的监管方式,实现既有弹性又有规制的管理措施。自然资源部门需要根据实际情况在加强监督管理与推动产业发展之间达到政策措施的动态平衡。
 
4.1 通过国土空间规划加强对海上风电开发活动的指导与约束
 
从理论上讲,海洋空间规划对海上风电用海行为发挥着指导和控制性作用。地方政府在制定 海上风电规划以及自然资源主管部门在审批海上风电项目时,相关用海行为必须符合海洋主体功能区规划、海洋功能区划等规划要求。但原有海洋空间规划多规并存,涉海规划部门权限交错重叠,严重制约了海洋空间规划的管理效能。在自然资源框架下,自然资源部将通过编制统一的国土空间规划,统一行使所有国土空间用途管制职责。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》已明确要求“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”,强调“相关专项规划不得违背总体规划强制性内容”。
 
国土空间规划对海上风电规划的约束作用将明显加强,并将成为自然资源主管部门管理海上风电的主要抓手。通过组织编制并监督实施国土空间规划和相关专项规划,自然资源部可以规范地方政府编制的海上风电发展规划,也可以有效指导和监督地方自然资源部门相关的审批行为,避免地方政府过分干预地方自然资源部门的海上风电用海审批。同时,自然资源部门需要充分利用国土空间规划对海上风电规划的指导约束作用,争取更多地参与和影响海上风电规划的制定,促使集约节约用海的原则能够深入地体现在海上风电规划中,进而在源头阶段积极预防海上风电开发过程中可能出现的问题。
 
4.2 通过海洋督察督促地方政府合理推动海洋风电开发
 
海上风电在2021年年底前即将迎来“抢装潮”。鉴于海上风电用海面积大、排他性强的特点,以及地方政府在海上风电发展过程中的主导作用和地方自然资源部门经常处于被“俘获”的现实情况,为了避免近海海域空间被“无序”的海上风电建设割裂得支离破碎,自然资源部可以发挥海洋督察的职能,通过海洋督察的例行督察、审核督察和专项督察等多种方式,对地方政府和地方自然资源部门在海上风电开发建设过程中的突出性和倾向性问题开展监督检查。
 
需要指出的是,对海上风电的开发利用活动开展海洋督察应以对省级政府的督察为重点,而不是省级自然资源部门,进而落实省委和省政府在海洋自然资源保护方面的主体责任。在督察过程中,可以对照省委和省政府在海洋自然资源开发利用过程中的责任清单,对其在海上风电建设过程中是否落实集约节约用海、生态红线、严格保护岸线等责任,以及其制定的风电发展规划是否合理、对相关政策的解释是否符合国家政策精神等进行监督检查。海洋督察将有利于形成海洋自然资源保护的高压态势,也有利于避免地方政府在海上风电开发过程中对地方自然资源部门施加不合理的压力。
 
4.3 及时根据实际情况制定可操作性的审批标准
 
我国现阶段的法律法规对海上风电的用海行为缺乏专门的规定。在实际操作过程中,自然资源部门需要及时总结经验,针对海上风电开发制定相应的实施细则和标准,为其审批提供依据。例如,国家海洋局在2016年曾通过制定部门规范性文件的方式,明确提出海上风电场选址“应在离岸距离不少于10公里、滩涂宽度超过10公里时海域水深不得少于10米的海域布局”的原则,以限制潮间带海上风电开发。这一原则及时有效地规范了海上风电的布局,也成为自然资源部门审批时的有力依据。
 
海上风电的迅速发展对海洋自然资源部门提出了更多的要求,需要其在审批过程中不断地细化并制定具有可操作性的标准。例如,输电海缆路由的管廊带选划问题,自然资源部门需要积极总结前期近海海域路由管廊带选划的经验与教训,提前参与到海上风电规划制定过程,并与地方政府、海事、军方、风电企业、专家等共同研究制定路由管廊带,以避免之前由于参与较晚而面临众多前置条件的困境。再如毗邻区与专属经济区的用海审批问题,自然资源部门需要借鉴海上风电先进国家的经验,结合相关法律法规,尽早制定具有可操作性的风电用海审批原则、程序、权限等实施细则,以取得审批工作的主动权。
 
4.4 完善监管力量,加强对海上风电的监督管理
 
按照“谁审批,谁监管”的原则,海洋自然资源审批部门需要对海上风电用海活动履行相应的监督管理职责。原来的海洋自然资源监管工作主要由中国海监执行。随着机构改革和海警转隶武警,自然资源框架下海洋监管力量正处在调整和重组过程中。现阶段,海区派出机构的监管力量主要由相关业务中心、中心站及海洋站的人员构成;地方各级政府及自然资源部门的监管力量仍在调整过程中。例如,广东省整合了涉海地区的海洋监察、海岛管理、渔政管理等执法职能,由海洋综合执法机构集中行使行政处罚权以及行政检查权、行政强制权。
 
鉴于海上风电的迅速发展及其对海域空间的广泛影响,仍在调整中的海洋自然资源监管力量需要在尽可能短的时间内形成“战斗力”。坚持“源头严防、过程严管、后果严惩”,一是尽快完善和厘清监管的依据、权责、流程等问题,发挥监管的预防作用;二是利用卫星遥感、海洋大数据等先进技术,丰富监管手段,提升监管效能;三是与海警局、生态环境部、司法机关、监察机关等部门建立顺畅的沟通机制和移送机制,坚决惩处违法违规的用海行为。
 
5.结语
 
在国家和地方的大力支持下,我国海上风电项目在近海海域进展迅速,并即将进入大规模的建设安装阶段。由于地方政府和能源部门在海上风电发展过程中发挥着主导作用,自然资源部门的参与度和话语权较低,导致海上风电开发过程中存在着地方自然资源部门难以发挥监督管理作用,个别项目存在“化整为零”“未批先干”等违规问题。根据职责定位,自然资源部门对海上风电的管理应发挥相关规则、标准、制度的约束性作用,以促进海洋自然资源的合理利用。自然资源部门需要通过建立国土空间规划体系,增强海洋督察的实施效能,制定可操作性的审批标准以及加强监督管理等方式,推动海上风电能够合理利用宝贵的海洋空间。
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